포괄주의 도입 공익신고자 보호법 개정안 처리를 촉구한다

현행 「공익신고자 보호법」은 공익침해행위 대상 법률로 열거된 법률의 위반행위만을 공익신고로 인정하고 있어, 해당 법률에 규정되지 않은 사항을 신고한 경우 신고자가 보호받지 못하는 문제가 발생하고 있습니다. 이러한 신고자 보호의 사각지대를 해소하기 위해 공익신고의 대상 범위를 열거주의에서 포괄주의 방식으로 전환하는 내용의 「공익신고자 보호법」 일부개정안(조국혁신당 신장식 의원 대표발의)이 지난해 9월 패스트트랙(신속처리안건)으로 지정돼 현재 본회의 상정을 앞두고 있습니다.

현행 「공익신고자 보호법」상 공익신고 대상 법률은 여러 차례의 개정을 통해 현재 497개로 확대되었지만, 여전히 횡령·배임 등 기업범죄와 직권남용 등과 같은 중대범죄는 포함되어 있지 않은 상황입니다. 이 뿐만 아니라 사회가 급변하며 새로운 공익침해행위가 나타나도 지금 상황에서는 매번 법을 개정하여 신고 대상 법률을 추가해야 하기 때문에, 이를 신고하는 공익신고자를 적기에 보호하기도 어렵습니다.

이에 참여연대 공익제보지원센터, 내부제보실천운동, 한국투명성기구, 호루라기재단 등 공익제보자 지원 단체들은 신장식 의원과 함께 포괄주의로의 전환 내용을 담은 이번 「공익신고자 보호법」 일부개정안의 조속한 처리를 촉구하는 기자회견을 개최했습니다.

• 제목 : 포괄주의 도입 공익신고자 보호법 개정안 처리 촉구 기자회견
• 일시 : 2026년 8월 26일 오전 9시 40분
• 장소 : 국회 소통관
• 공동주최 : 참여연대 공익제보지원센터, 내부제보실천운동, 한국투명성기구, 호루라기재단, 조국혁신당 신장식 국회의원
• 참가자 및 발언순서
  • 사회 : 이은미 참여연대 공익제보지원센터 팀장
  • 발언
    • 신장식 국회의원
    • 양성우 참여연대 공익제보지원센터 소장
    • 이영기 호루라기재단 이사장
    • 이지문 내부제보실천운동 상임고문
      (가나다 순)

공익신고자 보호의 사각지대, 이번에는 반드시 끝내야 합니다

공익을 위한 신고라고 해서 모두 「공익신고자 보호법」의 보호를 받는 것은 아닙니다.
현행법은 미리 정해놓은 신고대상 법률, 즉 별표에 포함된 법률의 위반행위만 공익신고 대상으로 인정합니다.

그런데 「형법」은 이 목록에 없습니다.
그래서 형법상 횡령이나 배임, 직권남용, 내란을 신고하더라도 그 사실만으로는 공익신고 대상이 되지 않습니다.
신고 내용이 얼마나 중대한가보다 먼저, “그 법률이 목록에 있는가”를 따져야 하는 것입니다.

12·3 비상계엄을 겪으며 이 한계는 더욱 분명해졌습니다.
곽종근 전 사령관은 내란이라는 중대한 헌정질서 침해를 고발했습니다. 그러나 내란죄를 규정한 「형법」은 공익신고 대상 목록에 없었습니다.
결국 권익위는 별표에 열거된 공익신고 대상 법률인 「군형법」상 반란에 관한 신고로 보아 공익신고로 처리했습니다.
국가와 민주주의의 근간을 뒤흔든 사안에서조차 신고의 공익성보다 먼저 ‘어느 법률이 목록에 들어 있느냐’를 따져야 했던 것입니다.

공익신고자 보호법이 처음 시행된 2011년 신고대상 법률은 180개였습니다. 지금은 498개입니다. 15년 동안 318개를 추가했지만 사각지대는 여전히 남아 있습니다.

법률 목록을 하나씩 뒤쫓는 방식에는 한계가 있습니다.
그래서 신고대상 법률을 일일이 열거하는 방식을 폐지하고, 법률 목록이 아니라 실질적인 공익침해 여부를 기준으로 신고자를 보호하는 포괄주의 개정안을 발의했습니다. 그리고 지난해 9월 25일 국회 본회의에서 신속처리안건으로 지정됐습니다.

이제 신속처리안건에 주어진 330일의 시간이 모두 지났습니다.그동안 국민권익위원회는 법의 명확성의 원칙등 판단이 어렵다거나, 신고가 늘어난다, 행정부담이 크다는 우려를 계속 제기해 왔습니다.
그러나 이제는 우려만 반복할 때가 아닙니다.

330일은 판단기준을 만들고 심사체계를 정비하기에 충분한 시간입니다. 이제 권익위가 답해야 할 것은 “왜 어려운가”가 아니라 “어떻게 시행할 것인가”입니다.

신고가 폭증할 것이라는 우려도 과장된 측면이 있습니다. 한국형사·법무정책연구원 자료에 의하면 분석에서도 현재 대상에서 빠진 제재 법률 상당수는 단순 행정의무 위반 규정이어서, 포괄주의 전환으로 실제 신고대상이 급격히 늘어날 가능성은 낮다고 봤습니다.

권익위는 공익신고자 보호의 주무기관입니다.
인력이 부족하다면 국회가 확충을 뒷받침하겠습니다.
예산이 필요하다면 국회가 지원하겠습니다.

행정력이 부족하다는 이유로 국민이 보호받을 범위를 좁혀서는 안 됩니다.
국민의 권리를 조직의 크기에 맞출 것이 아니라, 조직의 역량을 국민의 권리에 맞춰야 합니다.

국민권익위원회에 요구합니다.
포괄주의로 전환하는 ‘공익신고자 보호법 개정안’에 적극 나서십시오.
못 할 이유를 반복하지 말고, 할 방법을 제시하십시오. 법 개정을 막는 기관이 아니라 법 개정 이후를 준비하는 기관이 되십시오.

국회도 신속처리안건 지정 후 330일이 지난 만큼, 원안의 취지를 살려 개정안을 조속히 처리해야 합니다.
공익신고자를 법률 목록 뒤에 세워두는 제도, 이제 끝내야 합니다.

국민권익위원회는 실행을 준비하고, 국회는 결단하십시오.
「공익신고자 보호법」 개정안을 조속히 통과시켜야 합니다.

감사합니다.

안녕하십니까, 참여연대 공익제보지원센터 소장 양성우입니다.

현행 「공익신고자 보호법」상 신고자 보호 여부는 신고 내용의 실질이 아니라, 그 위반행위가 별표에 열거된 법률에 해당하는지라는 형식적 요건에 의해 결정됩니다. 신고 내용이 공익을 얼마나 중대하게 침해하는지는 그다음 문제입니다. 해당 법률이 별표에 없다면, 보호는 애초에 심사 대상조차 되지 못합니다.

원래 열거주의는 죄형법정주의에서 나온 원칙입니다. 국가가 국민을 처벌하려면 그 근거를 법률에 명확히 정해두어야 한다는 것으로, 국가의 형벌권을 제한하기 위한 원칙입니다. 그런데 공익신고자 보호법은 국민을 처벌하는 법이 아니라 보호하는 법입니다. 처벌을 제한하기 위한 원칙과 보호를 넓혀야 할 법의 목적이, 서로 반대 방향을 보고 있는 것입니다. 그 결과 정작 중요한 “실제로 공익을 침해했는가”가 아니라 “그 법률이 별표에 있는가”가 보호의 기준이 되어 버렸습니다.

해법은 간단합니다. 법률에 이름이 올라 있는지가 아니라, 실제로 공익을 침해했는지를 기준으로 삼는 것입니다. 이것이 포괄주의입니다. 생명과 안전, 건강, 환경처럼 우리 사회가 반드시 지켜야 할 공익의 영역을 법률에 직접 규정하고, 그 영역의 침해 여부를 기준으로 공익신고를 판단하도록 하는 것입니다. 이렇게 되면 입법이 미처 예상하지 못한 새로운 유형의 침해행위가 나타나더라도, 신고자를 그 즉시 보호할 수 있습니다.

전면적인 전환에 실무적 부담이 있다면, 단계적 접근도 고려할 수 있습니다. 현행법이 본래 내부신고자 보호에 입법의 방점을 두고 있는 만큼, 자신의 직무와 관련된 위반행위를 신고하는 내부 공익신고자에게 포괄주의를 우선 적용하는 방안입니다. 내부신고는 신고자와 신고 대상이 비교적 특정되어 있어, 판단기준 정립의 어려움이나 신고 급증에 대한 우려를 상당 부분 해소할 수 있습니다.

용기를 낸 시민을 보호하지 못하는 법은 그 존재 이유를 다하지 못한 것입니다. 국회는 더 이상 개별 사건이 발생할 때마다 사후적으로 법을 손보는 방식을 반복해서는 안 됩니다. 지금 이 순간에도 법의 보호 밖에서 불안해하고 있을 제보자들을 위해, 국회는 이 사각지대를 근본적으로 해소할 수 있도록 개정안을 조속히 다듬어 처리해 주시기를 촉구합니다.

감사합니다.

내부제보실천운동 상임고문 이지문입니다.

저는 1992년 군 부재자투표 부정을 밝혔습니다. 그때는 제보자를 보호하는 법이 없었습니다. 2011년 공익신고자 보호법이 제정되면서 제도적 보호의 틀은 마련되었습니다. 그러나 상담 현장에서 만나는 적지 않은 제보자들은 여전히 보호받지 못합니다. 제보자가 보호를 받느냐 마느냐는 그가 밝힌 사실의 무게가 아니라, 그 법률이 별표에 실려 있느냐로 결정되기 때문입니다.

현행법의 별표는 497개 법률을 열거하고 있고, 「형법」은 여기에 없습니다. 회사 자금이 사적으로 유용된 사실을 신고한 직원, 상급자의 직권남용을 신고한 공무원은 공익신고에 해당하지 않는다는 답을 듣습니다. 공익신고로 인정되지 않으면 비실명 대리신고도, 보호조치도, 책임감면도 신청할 수 없습니다. 아무런 법적 보호 없이 홀로 보복 소송을 감당하게 됩니다.

이재명 정부는 국정과제 16번에서 공익신고 대상 확대를 명시하고, 횡령·배임·뇌물·내란을 신고 대상에 포함하겠다고 밝혔습니다. 우리는 이 방향에 동의합니다. 그러나 별표에 법률 몇 개를 더 얹는 방식으로는 그 약속을 지킬 수 없습니다. 공익신고의 대상 자체를 포괄주의로 바꿔야 하는 이유가 여기에 있습니다.

다만 분명히 해 둘 것이 있습니다. 포괄주의가 도입되면 국민권익위원회의 업무는 늘어납니다. 개혁을 미룰 이유가 아니라 함께 준비해야 할 과제입니다. 신고 범위가 넓어지는 만큼 인력과 예산도 함께 늘어야 합니다. 공포 후 시행이 되는 6개월 안에 준비가 이뤄지지 않으면, 넓어진 보호 범위는 서류상의 권리에 그칠 것입니다. 우리 단체도 역할을 나누겠습니다. 상담 사례를 공익침해행위 판단 기준을 세우는 데 제공하고, 초기 상담과 제보자 심리지원을 분담하는 협력 체계를 권익위에 제안합니다.

국회에 요구합니다. 포괄주의를 도입하는 「공익신고자 보호법」 개정안을 이번 본회의에서 처리해 주십시오. 아울러 내년도 예산에 권익위의 조사·보호 인력 증원을 반영해 주십시오.

제보자를 보호할지가 그의 용기가 아니라 목록의 유무로 결정되는 제도는 이제 끝나야 합니다.

감사합니다.

기자회견문

공익신고자 보호의 사각지대, 더 이상 방치할 수 없다

포괄주의 도입 공익신고자 보호법 개정안 처리를 촉구한다

현행 「공익신고자 보호법」은 공익침해행위 대상 법률로 열거된 법률의 위반행위만을 공익신고로 인정하고 있어, 해당 법률에 포함되지 않는 사항에 대한 신고는 신고자 보호를 받지 못하는 문제가 발생하고 있다. 이러한 신고자 보호의 사각지대를 해소하기 위해 지난해 9월 패스트트랙으로 지정된 「공익신고자 보호법」 개정안(신장식 의원 대표발의)은 공익신고 대상 범위를 현행 열거주의에서 포괄주의 방식으로 전환하는 내용을 담고 있다. 해당 개정안이 국회법에 따라 자동 상정되면서, 현재 신장식 의원과 박상혁 의원(정무위원회 더불어민주당 간사), 국민권익위원회 간에 관련 법안의 대안에 대한 논의가 진행되고 있다고 한다. 신고자 보호의 사각지대를 해소하는 것은 신고자 보호를 강화하는 데 있어 매우 중요한 과제이다. 그런 만큼 국회는 포괄주의 도입 등 신고자 보호의 사각지대를 해소할 수 있도록  「공익신고자 보호법」을 즉시 개정해야 할 것이다.

2011년 「공익신고자 보호법」제정 당시 180개였던 신고 대상 법률은 여러 차례 개정을 통해 497개로 확대됐지만, 여전히 횡령·배임 등 주요 기업범죄와 공무원의 직권남용죄 등은 포함되어 있지 않은 상태다. 민주주의 근간을 흔들고 헌정질서를 파괴한 중대범죄행위인 12.3 내란을 신고한 경우도 현행법으로는 쉽게 보호를 받을 수 없다. 신고대상 법률에 형법(87조 내란죄 규정)이 포함되어 있지 않기 때문이다. 번번이 법을 개정하여 신고대상 법률을 추가하는 것은 사후적인 보완책일 뿐, 지금의 열거주의 방식을 유지한다면 급변하는 사회 속에서 새롭게 나타나는 공익침해행위에 대응하기도, 이를 신고하는 공익신고자를 적기에 보호하기도 어렵다.

이에 공익제보자 지원단체들은 「공익신고자 보호법」의 열거주의 규정을 포괄주의로 전환할 것을 오랜 기간 요구해 왔지만, 국민권익위원회는 포괄주의 규정을 채택할 시 접수기관마다 공익침해행위에 대한 판단이 달라 법적 안정성이 저해될 수 있고 신고 급증으로 인한 업무수행에 지장이 초래될 수 있다는 등의 이유로 소극적인 태도를 보이고 있다.

그러나 이미 열거주의를 채택하고 있는 지금도 각 접수기관에서는 신고 내용이 어떤 법률을 위반한 공익침해행위인지 아닌지를 판단해야 하는 데다, 이미「부패방지권익위법」이 포괄주의를 채택해 폭넓게 부패행위를 규정하고 있다. 이처럼 포괄주의 도입에 대한 국민권익위원회의 우려는 예산 편성과 인력 확충 등 조직적 개편과 이를 보완할 행정적 절차의 도입으로 해소될 수 있는 문제다.

국민권익위원회가 명백히 공익을 침해하는 행위를 신고한 신고자가 법의 보호를 받지 못하는 현실을 방치한다면, 이는 공익신고자 보호라는 법의 취지를 외면하는 것과 다름없다. 포괄주의 도입은 더 이상 미룰 수 없는 「공익신고자 보호법」의 핵심 과제다. 모든 신고를 대상으로 포괄주의를 당장 도입하기 어렵다면, 우선 내부공익신고자를 대상으로 포괄주의를 도입하는 방안도 검토해야 한다. 신고자 보호의 사각지대를 남겨둔 채 사후적으로 법률 개정을 통해 공익침해행위 대상 법률을 땜질식으로 추가하는 일은 더 이상 반복해서는 안 된다. 국회는 포괄주의 도입 등을 통해 신고자 보호의 사각지대를 해소할 수 있도록 공익신고자 보호법을 조속히 개정해야 한다.

2026년 8월 26일

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